国家级经开区：退出机制倒逼转型
12月10日，商务部外国投资管理司副司长邱丽新说，对于个别国家级经济技术开发区，如果在未来发展中出现长期滞后、社会稳定或重大环保问题，应该建立退出机制。
这是时隔8年后，商务部对国家级经开区退出机制的再一次重提。2006年9月，商务部发布了《中国国家级经济技术开发区发展报告(2006)》，《报告》称，要研究制定滚动管理办法和退出机制，对办得不好和不符合国务院要求的国家级经济技术开发区要“黄牌”警告，甚至撤销。
当年，时任科技部副部长尚勇在开发区持续健康发展论坛上说，依靠粗放增长，开发区发展已趋于尽头。时至今日，经开区从当年的80个到现在的218个，不但没有减少反倒成倍地增长。
“根据商务部开发区管理处每年统计的国家级开发区排名情况，长期在后面的开发区有的达不到国家级开发区的标准。有可能会给予警告，甚至‘摘帽子’的处罚。具体操作要等商务部的执行细则出来。”中国开发区协会秘书长关嵘告诉中国房地产报记者，退出机制对于一些发展滞后的开发区是一种警告。
缘何退出？
“两次提到退出机制，考虑的因素差不多，但是也有差别，主要是目前经开区的体量太大，而且有很多经开区发展动力不足，转型的条件也不具备。”商务部政策研究室一位不愿具名的人士向记者坦言，我国的经济技术开发区建设中存在一些问题和不足：一方面存在开发区过多过滥、乱占耕地和损害农民利益等现象；另一方面，也有体制复归、权力上收、法律缺位等不足，使得开发区在开放和体制改革方面的先导作用有所削弱的情况。
他介绍说，现在从商务部对经开区的评判标准来看，以后经开区要成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体；成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵；成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。而目前很多经开区已经无法承担这个角色。
“国家级经济开发区是随着国家经济发展的重点而建立。20世纪80年代以低端的高污染、高能耗的工业为主导，一些国家级开发区应运而生。随着国家经济发展，产业结构不断变化和升级，国家主要支持高知识含量、文化创意、高新技术等创新能力强的经济开发区。改革开放30年，时代发生变迁，退出机制的提出可能也是基于这样的考虑。通过退出机制倒逼着国家级经济开发区产业升级，淘汰落后产业。”天津大学城市规划设计研究院总工程师王卫红告诉中国房地产报记者。
如今的城市新区在定位和战略上做足了功夫，调整的方向也在不断地变化和更新中。但是开发区模式不变。就是地方政府圈定某个相对空白、有待开发的区域，指定由管委会来管理开发，与之相对应的是开发区只是作为投融资开发平台公司。
在过去很多年里，经开区强调速度和效率的制度设计，契合了过去十余年的高速城市化进程，但眼下，中国经济增长和各项投资活动正显而易见的放缓，经济发展进入“新常态”，在决策层那里，也频频传出不以GDP为导向的政绩考核观念，在这样的新背景下，它的速度和效率优势被淡化。
摒弃“卖地模式”
邱丽新说，商务部正在研究对省级经济技术开发区升级的评价标准，该评价标准将关注开发区的发展、开拓创新能力、绿色发展水平以及开发区行政效能等方面。
进入新的发展时期，房地产趋于稳定，靠土地获得财政资金的模式已经终结，而大部分新晋开发区并未形成成熟的产业体系，因此亟待转型发展。而经开区的退出机制首先从摒除卖地模式上体现。
“随着国家实行土地从紧的政策，经开区的用地指标越来越少，另一方面由于受各种因素的影响，有少数入区企业已征土地没有得到充分利用，土地闲置现象仍然存在。我们不再向入园企业出让土地，而是通过建设多层式通用厂房租赁给企业的办法，通过‘‘腾笼换鸟’的方式，将一批高税收企业引入园区内。”长春经开区国有资产办公室主任张在茂告诉记者。
“在园区内是先做好产业导入还是先建配套，北京经开的做法是产业先行，以产业为主。”北京经开亦城投资顾问有限公司项目经理蒋辉在接受媒体采访时表示，北京经开采用园区化管理模式，从销售到后续服务全程负责，使园区实现了真正意义上的运营。
在西宁经济技术开发区，创新土地模式开始了探索。日前，为支持西宁经济技术开发区土地储备工作，经开区土地储备中心向中国农业发展银行青海省分行申请，报总行审批通过，同意发放4.9亿元土地储备项目贷款。据悉，这是开发区创新土地资源融资模式后，获得的首笔贷款支持。
在开发区和各园区管委会的大力支持下，经中国农业发展银行审批通过，土地储备中心于今年3月成功取得5年期基准利率额度为4.9亿元的土地储备项目贷款，分别在3月底和4月份分两次提款。
退出后方向
“退出后的经济开发区发展问题，上海自由贸易区的经验曾经提到可复制、可推广，不搞政策洼地，搞改革高地。改革高地的意思是要从自身开始改革，而不是靠政策扶持。”国家发改委对外经济所前所长张燕生告诉中国房地产报记者。国家级经济开发区的退出机制提出条件是因为，一些经济开发区不符合环保要求、土地利用比较低效，已经不符合国家级经济开发区的条件。
有专家表示，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。国家级经济技术开发区在通过转变发展方式完成“四个转变”的同时，还应明确目标，依靠市场竞争、技术革新、创造产品特色等方式来立足，而不仅仅依靠政策优惠来维持企业的生存和发展。
而对于经开区调整的方向，在王卫红看来可以结合智慧城市的发展脉络。
“经济开发区的发展也要跟随国家发展趋势。国家现在倡导新型城镇化和智慧城市，经济开发区也要有所结合。智慧城市从概念研究，到现在已经逐步探讨到实操层面。发展以高知识经济为代表的产业园区是可以功能复合在居住和商业上，不一定做专门的工业园区。所以以往明确的功能分区是十分影响产业园区的，产业园区也在转型升级。”王卫红说。
“经开区的转型应该向新区的方向发展，新区多数是从开发区发展而来，开发区在其中起到了支撑作用，但是新区是承接产业转移的平台，是一个城市新的增长点，与开发区还是有很大差别的。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成告诉中国房地产报记者。
无论经开区怎么转换，对于入驻的企业而言，都有自身的考量。
“绿地对于项目的选择主要考虑交通便利因素。现在主要是做商业办公项目，包括写字楼、底商、公寓。现在入驻区域也都是和当地投资局合作，会综合考虑一些政策补贴和行政绿色通道。”绿地集团京津房产事业部产业促进中心张成良告诉中国房地产报记者，企业对于经开区的选择和介入也是有一些指标性考量的。
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