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农村三块地试点改革推进不一 20余专家联名提建议

https://www.biud.com.cn 2015年12月13日08:43 家居装修知识网  
  启动近一年的农村“三块地”(集体经营性建设用地入市、农村土地征收、宅基地制度)试点改革,成效如何?一份来自民间研究机构的调研报告给出了自己的意见。

  这份报告由浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰完成。今年下半年,在中农办、国土部等方面所设定的33个县(市)试点中,杨遴杰带队走访调研了大部分试点地区。 2015年12月11日,他对经济观察报表示,通过对“三块地”改革试点的调研,总体来看,各试点地区只是在集体经营性建设用地(也即乡镇企业占地)入市 方面有所进展,而在另两块地即农村土地征收、宅基地制度方面的改革,却鲜有动作。

  另外,杨遴杰在调研中还发现,受农户宅基地流转政策限制,一方面现在很多地方出现不少“空心村”,农户宅基地存在大量闲置浪费现象;另一方面,全国农村平均每年村庄占地扩张面积高达30多万亩,背离了主管部门一直倡导的“节约集约利用土地”的原则。

  之所以出现这种现象,在他看来,是由于主管部门在“三块地”改革的关键问题上,没有给出清晰的界定和明确的做法,而各试点地区只能靠“猜测中央部门的主要官员和主管官员对改革内容认知的边界”来推进改革,从而增加了不必要的交易成本和时间损耗。

  与杨遴杰的看法基本一致,在主管部门下发农村“三块地”改革方案后,中国社科院农村发展研究所研究员党国英、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、原国家土地管理局规划司副司长郑振源等专家,也多次对“三块地”改革方案提出意见。

  郑振源告诉经济观察报,前不久,一份由党国英、蔡继明等20多名土改专家联名签署的土地改革建议报告,已提交至中农办、国务院法制办、国土部等部门,其中,对“三块地”改革、小产权房改革等方面,提出了一系列建设性的意见和建议。

  推进艰难

  据悉,农村“三块地”改革共设定了33个县(市)试点。杨遴杰通过调研获得的情况是,所有试点县(市)的改革方案都上报并获通过,但在实践层面,各试点地区普遍改革的进展都很缓慢,而且还都只是在乡镇企业占地的入市方面稍有“突破”。

  贵州的湄潭、浙江的德清是“三块地”改革中最先成功拍卖乡镇企业占地的两个试点县,时间都是在今年8月。杨遴杰在最近的调研中了解到,德清拍出的地分别是原来闲置的厂房用地和矿区,湄潭拍卖的是废弃砖厂。

  对于这些突破,杨遴杰认为,早在上世纪90年代,国土部就在安徽芜湖等城市开展过集体建设用地入市试点,最近这些年,浙江嘉兴、成都、重庆等方 面也进行了相关尝试,广东还以省政府的名义颁布实施了集体建设用地流转办法等。有了这些经验的累积,此次“三块地”改革的试点县(市)在推进乡镇企业占地 入市方面,实际上并不困难。

  郑振源的看法是,在整个集体建设用地中,乡镇企业只有4200万亩左右,而农户宅基地的面积则高达1.7亿亩,如果接下去的改革,仍然只是集中在乡镇企业占地的入市方面,那么这次针对农村“三块地”的改革将大打折扣。

  比如,在农户宅基地的流转方面,“三块地”改革提出的要求是,每户农民只能有一处宅基地,农户宅基地的使用权转让必须限制在本村村民之间,郑振 源认为,这导致了一些对宅基地有新需求的村民,基本都放弃了买卖旧的宅基地,转而选择了向村集体申请新的用地。而正是这样,才会使得现在全国很多农村都出 现“人减地增”的反常现象——全国村庄每年扩张总面积高达30多万亩。

  在农地征收制度改革方面,之前蔡继明等专家公开的分析是,本轮相关“三块地”的改革,重点主要是放在缩小征地范围,提高农地征补的标准上,但从杨遴杰介绍的情况来看,各个试点县(市)在提高农地征补标准方面,也同样没有找到适合的方法。

  杨遴杰对经济观察报说,现在政策的要求是,“三块地”要分头改革,不能互相打通,这样就会出现很难解决的问题。比如,在征用农地范围缩小后,有 的地方在重新整治和修建村庄中,会腾出一部分新增的经营性建设用地,而这部分土地究竟以何种方式进入市场,在国土部制定的“三块地”方案中,并没有明确的 规定。

  在“三块地”改革试点初期,中农办、国土部等方面就明确表示,要坚守“土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不能受损”的三条改 革底线,要遵从“封闭运行、风险可控”的原则,而杨遴杰认为,“三条底线不突破相对好理解,但落实风险可控的原则却缺乏具体说明”。

  因此,现在国土部是通过要求地方提交方案的办法,来严格控制各试点地区出现违规操作的。而杨遴杰认为,这种做法实际上导致各试点地区“不断猜测 中央对改革的最大边界”,来尽量和主管部门的改革思路保持一致,这样发展下去,势必会“引起大量不必要的交易成本和时间损耗”,影响“三块地”改革方案的 实施效果、落实效果。

  改革建议

  在提交给中农办、国务院法制办等部门的土地改革建议报告中,党国英、蔡继明等专家提出,目前的土地改革制度还是以土地主管部门来主导,而后者依然按照土地规划和用途管制的计划经济套路来走,这实际上是“误读”了中央相关文件的意思。

  建议报告认为,中共十八届三中全会《决定》中明确提出,“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,按照这样的改革原则和方向,就要将目前的土地资源行政配置,改为市场配置,并按照市场配置制度的要求,推进各项土地制度安排的改革。

  郑振源也参与了本次建议报告。据他分析,现在相关方面推进的新一轮土地制度改革,实际上只局限于农村“三块地”改革,而且还有诸多限制,如继续 封杀“小产权房”、农户宅基地只许在本村村民之间转让、只允许乡镇企业占地入市等,照此继续下去,“使市场在资源配置中起决定作用”的改革很难真正实现。

  郑振源、杨遴杰等都认为,国土部等方面之所以对“三块地”改革设置诸多限制,主要是担心一旦建立开放竞争的建设用地市场,城市居民就会涌向农村 买地建房,这样就会冲击耕地红线,威胁粮食安全,农民也会因此失去宅基地、承包地,使农民的基本权益受损,这些担忧实际上高估了资源市场化配置的风险。

  郑振源对经济观察报说,上述《决定》要求建立城乡统一、开放竞争的土地市场,并不是无序无规的自由市场,比如开放集体土地入市之前,相关部门要做好确权、登记、发证等工作,土地供求者入市,也都要遵循一定规则,在符合新的土地用途管制前提下,有序地入市。

  即使在目前集体土地尚未入市的情况下,政府对农民的征地补偿也属于偏低的。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧说,在土地开发利用方面,农民得到的还不足 10%。郑振源的进一步分析是,全国农村有大量空心村和空闲宅基地,城市工业用地、公共设施建设用地也存在严重的浪费现象,只要土地政策改革对路,农村、 城市都可以节省大量土地,弥补城市建设用地不足。

  郑振源认为,现在实行土地资源市场配置最大的风险,在于对地方土地财政的冲击,这也正是“三块地”改革不能顺利推进的一个主要原因。具体来说, 集体土地入市、缩小征地范围、提高征地补偿,都会使地方政府失去土地出让金收益。而在当下很多地方政府债台高筑、财政收入减少的情况,土地出让金收益一旦 减少,可能会使一些地方的财政状况更为窘迫,这是地方政府最难承受的风险。

  因此,在建议报告中,党国英、蔡继明等专家们提出,需要将土地制度改革同步或超前于财税制度、户籍制度改革,使得两者相配套。比如,尽早理顺中 央与地方事权与支出责任关系,建立财力与事权相匹配的地税关系,确保地方政府有合理、稳定的税收,以此来摆脱对土地出让金的依赖。

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