万亿棚改钱从哪儿来难题：融资不能仅依赖国开行
2014年年初，李克强总理在代表国务院作政府工作报告时，将棚户区改造作为重点内容提出。2013年7月，国务院在《关于加快棚户区改造工作的意见》也提出，2013年至2017年棚户区改造大致所需的资金额为2.5万亿元人民币。虽然目前已经有了辽宁等地的棚改经验，但资金，一直是横亘在棚改面前的一大难题
张荣(化名)和他的老邻居摇着扇子围坐在楼前广场上，不远处，他3岁的小外孙正端着水枪四处“扫射”，水流时不时滋在张荣身后一排的6层小楼上。
这是辽宁省抚顺市莫地社区最常见的午后景象。这股安逸劲儿看起来似乎与其他小区别无二致。然而，社区大门外展架上9个显眼的大字——“莫地棚改新区欢迎您”，却在不断提醒着过路的人们，这排小楼的特殊意义。
10年前，这块土地上的场景还是：“晴天一身土，雨天一身泥，垃圾堆成山，脏水遍地流。吃水靠肩挑，烧火做饭愁。姑娘不好嫁，小伙愁白头。”如今，这样的生活已随着孩子们的笑声远去，留下的是和张荣一样搬离了棚户区、改善了居住条件的搬迁户们。
何谓棚户区？住建部在《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》中给出了这样的解释：城市棚户区(危旧房)，指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域。
2008年年底，国家社会科学基金发布数据称，我国居住在各类棚户区中的家庭已达1148万户。其中城市棚户区744万户，国有工矿棚户区238万户，林区和垦区棚户区166万户，大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。
2005年年初，辽宁省在全国率先开始大规模改造城市及国有工矿棚户区，4年改造完成城市集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4402万平方米，改善了70.6万户、211.4万人的居住条件。相当于联合国[微博]对贫民窟改造提出的“千年发展目标”年均总量的两倍。
美国国家公共管理科学院院士、城市与区域规划专家Edward Blakely在考察了辽宁棚户区改造后感叹：“‘贫民窟’的居民终日被绝望、犯罪、污染和贫困包围，辽宁棚户区改造的经验为许多新兴国家甚至发达国家提供了宝贵经验。”
2014年年初，李克强总理在作政府工作报告时，将棚改作为重点内容提出。“今年我国要更大规模加快棚户区改造，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。”确定2014年全国要改造的各类棚户区470万户。
“在经济下行和房地产分类调控的时间节点上，各地积极推进棚户区改造将带来双面效应：一方面，它能切实解决困难群体的住房需求；另一方面，它也具有提振经济的效果。”中国社科院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞对法治周末记者表示。
“在这里生活50多年了，一天比一天好。”张荣的面容虽难掩沧桑，但言语间尽是平和与满足。曾经那间25平方米的简易房和自己独自拉扯4个孩子的棚户岁月，仿佛已成为他封存在记忆深处的黑白底片。
辽宁模式：一切为棚改让路
“中国棚户区改造的第一锹土是在莫地挖的。”莫地社区党支部书记王雅君骄傲地说。
莫地沟位于辽宁省抚顺市东南部，曾是城市集中连片棚户区的代表。这片棚户区既有上世纪三四十年代日伪时期的劳工房，又有新中国成立初期建造的简易房。经过六七十年的演变，这里成为东北三省最庞大的棚户区之一。
张荣一家5口此前就挤在这里不到30平方米的苏式老楼里。
“没有公共排水，也没有供热和供气设施。”张荣回忆道，“冬天睡觉要穿棉大衣，戴棉帽。到了夏天，外面下大雨，屋里就下小雨，睡觉也得披雨衣。太难熬了。”
王雅君介绍，当时莫地下岗职工超过70%，“这些人基本都是在20世纪60年代的生育高峰期出生的，老弱病残、两劳人员、低保户及精神病人特别多，几乎是一个赤贫的阶层”。
然而，从1987年到2004年的18年期间，抚顺市只改造了84万平方米不到的棚户区。
法治周末记者查阅资料发现，截至2004年年底，辽宁省仍有近160万人居住在棚户区中，主要集中在抚顺、本溪、阜新、朝阳北票等煤炭产区，总面积达632万平方米。房屋陈旧、阴暗潮湿，部分墙体开裂，多数地基下沉，人均建筑面积小，环境卫生差，甚至八九百人合用一个厕所，居住条件十分艰苦。
“照当时的速度，都改造完至少还要80年。”王雅君说。
2004年年末，调任辽宁省省委书记第12天的李克强到抚顺视察工作，莫地沟的贫困给了他很深的刺激。
2005年2月23日，辽宁省十届人大三次会议提出，从2005年开始，用两到三年时间，基本完成全省城市集中连片棚户区的改造任务，对全省(不含沈阳、大连、鞍山)11个省辖市的848万平方米棚户区进行改造，涉及棚户区居民27.5万户、84.4万人。
当年3月，辽宁省政府下发16号文——《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》，实施严格市长负责制。方案要求，改造建设资金以通过市场化运作、市政府兜底方式解决。
同年3月，国家开发银行率先向辽宁棚户区改造项目发放首笔30亿元贷款。4月，全省5万平方米以上集中连片棚户区改造在莫地沟拉开帷幕。
省委书记的介入，让抚顺的棚户区改造至少加速了70年。
在这种形势下，棚户区莫地沟进化了莫地社区。
“辽宁的棚改政策是‘拆一还一’，对增加的住房面积按建设成本收费。”倪鹏飞介绍道，“具体来说，就是拆一平方米旧房，还一平方米新房，这一部分不收取差价。增加的住房面积，每10平方米新房只交600元的建设成本费，产权归个人所有。”
除了修建硬件设施，辽宁省在棚户区改造以后，还建立了区、街道、社区三级社会保障体系。“全面覆盖了退休金、失业保险、医疗保险和最低生活保障。”倪鹏飞说。
2010年，伴随着5000平方米以上的集中连片棚户区改造步入尾声，抚顺市又开始了第三轮棚改——对城市零散、工矿、林业等各类棚户区实施改造。4年来，该市又陆续投资24亿元，拆迁了56万平方米棚户区，安置了7.7万人。
辽宁棚户区的改造，以匪夷所思的速度迅猛发展。然而“辽宁模式”是否适宜向全国推广，也备受质疑。
“当时为了让一期工程在入冬前顺利交房，整个2005年，抚顺市各部门都主动为棚户区改造开辟‘绿色通道’，有些往往需要半年时间才能完成的程序，仅仅在数天之内就得到答复。”王雅君回忆，“房管局的主要职能几乎就成了抚顺市棚户区改造领导小组办公室，其他日常工作都是在用业余时间做。”
“地方政策不同，经济发展水平不同，面临的实际压力也不同，这样一切为棚改让路的做法，在其他地区被复制的难度很大。”抚顺市委一位官员曾表示，“辽宁的棚改太特殊了，其他地方不一定适用。”
资金掣肘棚改“质量”
其实，在李克强视察莫地沟之前的18年，抚顺市的棚户区改造一直在进行当中。然而，和很多地方一样，由于缺乏资金，棚改举步维艰。
据法治周末记者了解，2004年，抚顺全市财政收入只有20多亿元，单靠自身投入，将和以往一样，难以完成改造任务。
“当时没有钱自己改造，市政府一度想通过市场化运作改造棚户区。”倪鹏飞提到，但由于棚户区多数地处偏僻郊区，基础设施投资效益低，房价基数也低，“尽管政府会给参与棚户区改造的开发商各种税费减免，但仍没有多少人愿意参与。”
资金短缺的窘困状况在2005年棚改被列为辽宁省一号工程后，得到了一些缓解。
当时，辽宁省各级政府多方筹措资金，开辟融资渠道，最终拟定方案：政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块。
中国社会科学院财经战略研究院与联合国人居署全球监测与研究部联合发布的《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索(中国辽宁棚户区改造的经验)》中提到，这“九个一块”被分成政府、市场和社会三个类别。
政府渠道对应的资金包括来自财政和其他政府口的资金、政策性金融贷款、土地出让金减免、管理税费减免和因党政机构因素所节省的工程资金。市场渠道资金主要包括参与棚户区改造的商业企业的自筹资金加自有资金、面积扩大部分房款、剩余房屋出售房款、土地出让金、商业性金融机构贷款、专项债券、商业性民间借贷(附息借款)等。
辽宁省发改委、财政厅资料显示，2005年至2011年间，辽宁省棚户区改造直接融资总额为732.46亿元，其中来自政府渠道的资金总额达283.21亿元，占比38.67%，市场渠道资金权重大约占56.33%，社会渠道资金权重约为5%。
2009年年底，抚顺市集中连片棚户区全部改造完毕。该市房管局发布数据称，4年期间，仅抚顺市便投资52.12亿元资金用于棚改。其中，辽宁省财政补助资金4.16亿元，抚顺市财政借款0.3亿元，中央下放地方煤矿棚户区基础设施建设补助5.41亿元，居民个人出资14.07亿元。
“其实，最重要的一部分资金来自国家开发银行。”倪鹏飞说。
在2004年年底李克强从抚顺回沈阳后不久，辽宁省政府就从国家开发银行争取到了贷款支持。在此后的4年间，国开行为抚顺棚改提供了高达28.18亿元的低息贷款，占该市棚改直接投资的57.96%。
“除了国开行，其他银行都看不到棚户区的盈利模式，都不愿意放贷。而且当时商业银行最多只能贷三五年，而国开行贷款期限可以长达15年。”倪鹏飞透露，“抚顺是用城市的未来土地收益来向国开行贷款的。现在随着这些棚户区地块逐渐升级，基础设施日趋完善，原来的生地都陆续‘做熟’卖掉了。抚顺市这两年已经还掉了国开行的12亿元贷款。”
有数据显示，2006年至2008年，辽宁省鞍山市棚户区土地均价由500元每平方米增加到2000元每平方米，累计取得土地出让金超过140亿元，比棚改前增长数十倍。
“在公平、公开、公正的前提下，面向社会招标拍卖挂牌，使得相当规模的土地交易资金成为棚改建设资金。”倪鹏飞在《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索(中国辽宁棚户区改造的经验)》研究报告中提到。
然而，尽管让30万居民住上了新房，一位当年参与抚顺棚改的负责人仍有些遗憾。“当时建房的标准还是有点低，每平方米造价在600元，如果能再多花160元，把屋顶换成彩钢，不仅美观，而且房屋寿命能到20年。现在的屋顶防水材料寿命就5年，已经到了维修周期了。”
如今，这位负责人每次飞抵沈阳前，都会俯瞰整个抚顺城区。“黑压压的全是难看的回迁房。”该负责人感慨，“当时要是建筑标准再定高点，整个城市形象就马上会改观了。当时要是钱再多点就好了！”
2013年起，莫地社区的房屋质量问题已经开始逐步显现：漏水漏风，暖气不足，房屋开裂，广场面积过小……
曾有新闻报道，由于漏水，去年莫地社区一名90余岁的老太太只能在家搭帐篷住，直到社区书记带修理工上门，才解决问题。
对于房屋维修，市房管局有着自己的烦恼。“当年棚户区居民太过贫穷，收房时并没有向他们征收房屋维修基金，如今这些动迁房大面积步入维修期，房管局每年有4600万元的维修资金缺口。”工作人员介绍道。
从90年代到现在，资金一直是横亘在棚改面前的一大难题。
融资不能仅依赖国开行
1000万户、2.5万亿元人民币。这是2013年7月，国务院在《关于加快棚户区改造工作的意见》中提出的2013年至2017年棚户区改造目标和大致所需的资金额。
一场棚改热潮似乎已势不可挡。
今年3月11日，国务院下发《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》，要求地方各级政府要优先安排城区老工业区的棚户区改造项目。要积极引入市场机制，吸引社会力量参与棚户区改造。鼓励国家开发银行及有关大型商业银行为城区老工业区棚户区改造提供资金支持。
国家开发银行今年6月公布的最新数据显示，截至目前，国开行累计发放棚户区改造贷款5903亿元。其中，4月2日以后发放贷款1593亿元，为去年同期的6.3倍。
6月26日，银监会发布公告，正式批准国开行组建住宅金融事业部。国开行相关负责人在接受媒体采访时称，成立住宅金融事业部的目的，是以更低成本的融资来源，满足棚户区改造、保障房建设、城市基础设施等的资金需求，进而推动整个市场资金利率的回落，达到“稳增长、调结构、促转型”的政策目标。
“国开行住宅金融事业部的成立，意味着棚改已经破解传统的资金问题。”倪鹏飞说，“除去各级政府的财政支出，60%以上的棚改项目资金将由国开行承担。”
消息一出，各地方政府纷纷闻讯而动，开始积极上策划新棚改项目。
据法治周末记者不完全统计，二季度以来，国开行高层已密集赴多地调研棚户区改造，先后与四川、陕西、湖南、辽宁、广西、河南和贵州等省区达成支持棚改项目的贷款协议或意向。
同时，也有多个省份出台棚改融资方案，设立省级投融资主体对接国开行。
6月底，西安提交棚改方案。方案提出，2013年至2017年棚户区改造一期工程项目估算总投资369亿元，其中71亿元由财政预算出资，298亿元向国开行申贷。
7月4日，安徽省下达2013年至2017年纳入省级棚改融资平台一期建设项目贷款额度，向国家开发银行融资近900亿元，支持加快棚户区改造实施进度。
日前，河北省政府也出台《关于促进全省房地产市场持续健康发展的实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》提到，要加快推进棚户区改造，将城中村和涉及新建、改建(扩建、翻建)住房的旧住宅小区，全部纳入棚户区改造。
“由于国开行贷款具有融资成本低、贷款期限长的特点，将有效缓解全省棚户区改造资金保障瓶颈问题。”安徽省财政厅经济建设处处长王召远对媒体表示，近期又有4个市上报了融资计划，正在审批之中，接下来整个开贷工作进度会进一步加快。
然而在棚改账本中，除了国开行每年不低于1000亿元的贷款和中央财政补贴外，剩下的资金缺口，究竟要靠什么来撬动？
“相比而言，棚户区改造既能够让政府出钱出力，又能够挖掘中低收入者部分购买能力。按照市场化经营方式交给市场，棚户区改造在整个住房保障体系中的作用可能比原来想象的要大得多。”倪鹏飞说。
在他看来，接下来大规模的棚改与此前的棚改有显著区别。“以前的棚改更多只是采用市场化方法进行改造，没有和宏观经济增长方式相结合，还是一种局部思维。而如今的棚改不仅体现民生，更被纳入经济增长一揽子计划中。”
在倪鹏飞的概念里，除了“依傍”国开行外，辽宁模式也给了其他地方政府一个很好的融资方向。
“辽宁当时有效拓展了来自商业渠道的资金，例如对所建房屋向棚户区居民配售完毕后，余下一部分(房屋)通过商业化方式出售。”倪鹏飞解释道，“对于参与棚改的房地产企业，日后在承建政府投资项目时将优先获得中标机会，也可获得较大的承建份额。而在商业地产项目中，是否参与棚改项目，也是政府评价地产商的一个重要因素。”
联合国人居署全球监测与研究部主任班吉•奥拉仁•奥因卡也对辽宁模式赞不绝口。
“辽宁省政府不断鼓励以前只注重商品房开发的房地产开发商进入保障房市场，从而吸引了大量的房地产开发商，这是对政府承诺加大保障房建设的回应。”
无独有偶，日前西安的一部分棚改资金也通过“招商”方式解决了。
有媒体报道，西安市将市管7个棚改项目和各区自行改造的13个棚改项目面向社会招商，开发商负责拆迁和安置，腾迁出来的剩余土地用于商业开发。通过这种方法，20个棚改项目共吸引资金191亿元。
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