财税改革20年后再出发
一场关系国家治理现代化的深刻变革正拉开序幕。
6月30日，2014年上半年的最后一天，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《方案》)。会议强调，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并把财税体制改革的重要性提到了新的高度，“财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。”会议审议通过的《方案》还首次对财税体制改革画定了时间表：2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。
中国财税法研究会会长刘剑文对《华夏时报》记者表示，新一轮财税体制改革相比1994年的分税制改革更加体现法治理念，内容更加全面、丰富，长远来看历史地位和历史功绩可能要更大。他预计，《方案》的具体内容可能很快会对外公布。
超越1994年
6月30日，《方案》在中央政治局会议上审议通过，成为十八届三中全会确定的改革事项中首个出台总体方案的改革领域。在分税制改革20年后，新一轮财税体制改革再出发。
这次会议明确要求，重点推进3个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。
7月3日，财政部部长楼继伟就此接受央视采访时表示：“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”
采访中，楼继伟更是直接拿1994年分税制改革做对比。“1994年财税改革的目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的体制框架，那么新一轮财税体制改革就是要建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的制度基础，为经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体统筹协调发展提供基础和支撑。”
刘剑文表示，十八届三中全会的改革决定对于财税体制改革提出了新的更高要求，落实这些要求需要有一个总体方案。从已公开的信息来看，《方案》有很多闪光的东西，其中最重要的是关于财税体制改革的诸多重大理念、表述的变化。例如十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，把财税改革意义提高到了历史性的高度，而《方案》又有进一步提升，即“财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用”。
另一个重要表述是“新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革”。“换句话说，如果没有财税体制改革，要实现国家治理体系和治理能力现代化就是不可能的。”刘剑文称。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希分析认为，财税改革方案由政治局讨论通过，说明财税改革已定位为全面深化改革的“当头炮”和排头兵。在改革顺序上作如此定位，这与财政在治国安邦中的基础性、制度性和保障性作用是分不开的。
在刘剑文看来，两次改革“最大的不同就是，1994年的分税制财政体制改革是行政主导下的改革，主要靠行政命令来进行，2014年的财税体制改革是由法治主导的改革”。
新一轮财税体制改革更加强调规范政府的权力，保护纳税人的合法权利，是在法治中国建设的背景下进行的。
“从设定的时间表来看，目前正在推进的改革和将要实施的改革，将会在2020年上升为法律的形式加以确定。”刘剑文说，“1994年的分税制改革有其历史功绩，也有历史局限性，历史局限就在于当时的改革不在法治的主导下，给今天的改革带来很多的困惑。”
在中央财经大学财经研究院院长王雍君看来，新一轮财税体制改革从意义的重大性来讲，可以和1994年分税制改革相提并论，但改革的重点完全不同。1994年分税制改革的焦点是财政收入的划分，主要是使得中央在财政收入分配中取得一个主导地位，但这一次改革的目标是建立现代财政制度，范围比上次要宽很多，而财力分配则被淡化，将保持现有中央和地方财力格局总体稳定。
预算是突破口
新一轮财税体制改革有三个方面的重点内容，而众多财税专业人士都把目光聚焦在预算制度改革。
会议指出，预算改革的目标是，改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。
刘剑文认为，三个方面的任务是相辅相成、缺一不可的，很难说具体哪一个方面更重要。但从具体操作来讲，应该以预算制度的改革为一个中心，或者说突破口。
王雍君对本报记者表示，短期来看，预算管理制度改革是重中之重，改革重点是规范预算程序，中长期来看，中央和地方的收入划分和支出责任的划分是重点，其核心是改革转移支付制度。
“改进预算程序包括预算的准备、审查和执行三个环节，特别是在前两个环节，预算的准备和预算的审查中，应当着力加强人大的作用。”王雍君说，“人大审查预算的时间太短，应该参考国际惯例至少延长到4个月，给人大充足的时间审查，此外在预算编制过程中还要注意财政部门和职能部门的分工合作。”
王雍君认为，三项改革中最难的要属划分中央和地方的事权和支持责任。目前应该把转移支付作为完善央地财政关系的突破口，“主要路径是扩大一般性转移支付，压缩专项转移支付，一般性转移支付要采用因素法，以公式为基础进行分配。”
一位县级预算部门官员曾对本报记者表示，现在国家的财政状况是，中央财政好于省，省好于市，市好于县，县乡财政最困难。中央财政集中大量财力，然后对地方搞转移支付，尤其是专项转移支付，是“跑部钱进”的根源。
刘尚希称，财税涉及中央和地方、政府和企业、国家和个人以及部门间权力和利益，牵一发动全身，显然是一场硬仗。
6月25日发布的审计署对2013年中央财政预算执行情况的审计显示，预算编制不清晰，约束力不强，财政资金的虚报冒领，矿产资源转让中不当利益等问题，仍然存在。
在刘剑文看来，《方案》的审议通过，标志着各项改革在总体目标、思路方面已经达成充分的共识，剩下的就是具体落实的问题。
财政部部长楼继伟表示，今明两年是关键。按照中央的部署和要求，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识。整体改革任务重、难度大、时间紧。
“预算制度的改革里面，《预算法》的修改无疑是一个重点，改革的许多新的精神在预算法三审稿里面就已经有所体现。《方案》出来后，《预算法》可能在不太长的时间内会讨论通过，最快可能是今年8月份。”刘剑文说。
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